Stellungnahme/Eingabe

2017

Stellungnahme der Bundessteuerberaterkammer zum Vorschlag für eine Richtlinie zur Festlegung eines Notifizierungsverfahrens für dienstleistungsbezogene Genehmigungsregelungen und Anforderungen

20.02.2017



Sehr geehrte Damen und Herren,

anbei erhalten Sie unsere Stellungnahme zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie zur Festlegung eines Notifizierungsverfahrens für dienstleistungsbezogene Genehmigungsregelungen und Anforderungen“ (COM 2016) 821 final) zur Kenntnis. Wir wären Ihnen dankbar, wenn Sie unsere Anmerkungen bei den weiteren Beratungen berücksichtigen würden.

Mit freundlichen Grüßen

i. V. Thomas Hund

stellv. Hauptgeschäftsführer

  

 

Anlage

  

 

I.  Hintergrund

Der Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission zur Festlegung eines Notifizierungs-verfahrens für dienstleistungsbezogene Genehmigungsregelungen und Anforderungen [COM (2016) 821 final] ist Teil des am 10. Januar 2017 vorgestellten Dienstleistungspakets. Mit diesem Vorschlag will die Kommission das bestehende, in der Dienstleistungsrichtlinie geregelte Verfahren zur Mitteilung neuer Rechts- und Verwaltungsvorschriften wirksamer, effizienter und kohärenter machen.

Die Mitgliedstaaten sind bereits nach geltendem Recht verpflichtet, der Kommission alle neuen  regulatorischen  Maßnahmen  insbesondere  hinsichtlich  Rechtsform,  Kapitalbindung,  Mindest- und Höchstgebühren sowie „deren Begründung“ mitzuteilen (Art. 15 Abs. 7 i.V.m. Art. 15 Abs. 6 und 3 DL-RL). Die Kommission bemängelt, dass dieses System von den Mitgliedstaaten  häufig  nicht  eingehalten  werde.  Auch  ist  nach  geltendem  Recht  weder  vorgeschrieben, neue  Regelungen  bereits  im  Entwurfsstadium  zu  übermitteln,  noch  muss  diese  Mitteilung zwingend eine Verhältnismäßigkeitsprüfung enthalten. Darüber hinaus bestimmt Art. 15 Abs. 7 DL-RL ausdrücklich: „Die Mitteilung hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, die betreffenden Vorschriften zu erlassen“. An diesem Punkt setzt die Kommission an. 

Sie will mit ihrem Vorschlag sicherstellen, dass alle geplanten Neuregelungen und Änderungen im nationalen Berufsrecht den Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie entsprechen, d.  h.  nicht  diskriminierend  sind,  dem  Grundsatz  der  Verhältnismäßigkeit  entsprechen  und durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind.

 

II.  Inhalt 

Nach dem Inhalt des Vorschlags wären die Mitgliedstaaten künftig verpflichtet, der Kommission  bereits  alle  unter  den  Geltungsbereich  fallenden  „Maßnahmenentwürfe“  zu  notifizieren (Art. 3 Nr. 1). Der Geltungsbereich soll die Einführung neuer sowie die Änderung bestehender Regelungen  und  bestimmter  Anforderungen,  die  in  den  Anwendungsbereich  der  Dienstleistungsrichtlinie  fallen,  d.  h.  alle  Arten  von  Genehmigungsregelungen,  Anforderungen  an  die Rechtsform, Anforderungen an die Beteiligungsverhältnisse (Kapitalbindung), Vorbehaltsaufgaben und Mindestgebühren umfassen.

Die durch den Mitgliedstaat an die Kommission zu übermittelnden Informationen müssten den betreffenden  Rechtfertigungsgrund  und  die  Gründe  für  die  Verhältnismäßigkeit  enthalten (Art. 3 Nr. 5). Dann schlägt die Kommission die folgenden weiteren Verfahrensschritte vor: 

  • An die Notifizierung soll sich ein dreimonatiger Konsultationszeitraum anschließen,  innerhalb dessen die Kommission oder andere Mitgliedstaaten Bemerkungen vorbringen können (Art. 5).
  • Falls  die  Kommission  Bedenken  hinsichtlich  der  Vereinbarkeit  mit  der  Dienstleistungsrichtlinie  hat, könnte  sie  eine  Vorwarnung  an  den  Mitgliedstaat aussprechen (Art. 6).
  • Diese Vorwarnung würde bewirken, dass es dem betreffenden Mitgliedstaat während  eines  Zeitraums  von  drei  Monaten  (ab  dem  Ende  des Konsultationsverfahrens)  verwehrt wäre, die fragliche Maßnahme zu erlassen (Art. 6 Abs. 2).
  • Falls der Mitgliedstaat nicht freiwillig einlenkt, könnte die Kommission darüber hinaus einen (rechtlich verbindlichen) Beschluss erlassen, mit dem die Unvereinbarkeit des  Maßnahmenentwurfs  mit  der  Dienstleistungsrichtlinie  festgestellt  und  dem  betreffenden Mitgliedstaat verbindlich vorgeschrieben würde, vom Erlass der Maßnahme Abstand zu nehmen oder, falls der Mitgliedstaat die fragliche Maßnahme entgegen den obigen Vorgaben bereits erlassen haben sollte, sie aufzuheben (Art. 7).
  • Dann läge es am betreffenden Mitgliedstaat, die Rechtswirksamkeit eines solchen Be schlusses ggf. vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) im Wege einer Nichtigkeitsklage anzufechten (Verfahrens- und Beweislastumkehr zulasten des Mitgliedstaats).
 

III.  Auswirkungen auf das Berufsrecht der Steuerberater

Art. 4 des Entwurfs regelt, welche „Genehmigungsregelungen und Anforderungen“ künftig der Meldepflicht  unterliegen  sollen.  Demnach  wäre  Deutschland  künftig  verpflichtet,  in den  folgenden Regelungsbereichen sämtliche  Gesetzes- oder Verordnungsentwürfe zur Einführung neuer  oder  Änderung  bestehender  berufsrechtlicher  Regelungen  an  die  Kommission  zu übermitteln:

a)  Genehmigungsregelungen nach Art. 9 Abs. 1 der DL-RL

  • Genehmigungsregelungen im Zusammenhang mit der Niederlassung (StBerG)

b)  Anforderungen i.S.v. Art. 15 Abs. 2 der DL-RL

  • Anforderungen an die Rechtsform (StBerG/Berufsordnung)
  • Anforderungen an die Beteiligungsverhältnisse (Kapitalbindung) (StBerG)
  • Vorbehaltsaufgaben (StBerG)
  • Mindest- oder Höchstgebühren (StBVV)

c)  Anforderungen i.S.v. Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 und Art. 16 Abs. 3 Satz 1 DL-RL (hinsichtlich grenzüberschreitender Dienstleistungserbringung):Grundsätze der VerhältnismäßigkeitZwingende Gründe des Allgemeininteresses (Gründe der öffentlichen Ordnung und Sicherheit)

d)  Anforderungen i.S.v. Art. 23 der DL-RL

  • Anforderungen an die Berufshaftpflichtversicherung

e)  Anforderungen i.S.v. Art. 25 der DL-RL

  • Beschränkungen der multidisziplinären Zusammenarbeit
 

IV.  Bewertung

Mit dem vorgeschlagenen Notifizierungsverfahren könnte die Kommission einem Mitgliedstaat letztlich verbieten, die von ihm beabsichtigte Regelung zu erlassen. Damit wäre dem nationalen Gesetzgeber bereits im Entwurfsstadium eines Gesetzes die Gesetzgebungszuständigkeit für eine berufsrechtliche Maßnahme vollständig entzogen. Im Ergebnis würde sich die Europäische Kommission, unter Verstoß gegen das Demokratieprinzip, im Berufsrecht de facto an die Stelle des nationalen Gesetzgebers setzen. Darüber hinaus wäre ein massiver Eingriff in  die  Selbstverwaltung  der  steuerberatenden  Berufe  zu  befürchten,  da  die  Kommission Änderungen an der Berufs- oder Vergütungsordnung jederzeit blockieren könnte. Eingriffe in die  Rechtssetzungs-  und  Gesetzgebungskompetenz  der  Mitgliedstaaten  von  einer  solchen Intensität sind nicht vertretbar und entschieden abzulehnen.

Zur Rechtfertigung ihres Vorschlags verweist die Kommission auf ein bestehendes, in der sog. Transparenzrichtlinie 1 festgelegtes  ähnliches  Notifizierungsverfahren  (Seite  3  des  Vorschlags). Dieses Argument kann nicht überzeugen, da es dort ausschließlich um technische Vorschriften für bestimmte Waren (Industrie-, Landwirtschafts- und Fischereiprodukte) sowie um  technische  Spezifikationen  für  Dienste  der Informationsgesellschaft  geht.

Mit  der  höchstpersönlichen,  auf  Qualität  und  Unabhängigkeit  basierenden  freiberuflichen Dienstleistung des Steuerberaters haben solche technischen Anforderungen nichts gemein.

Fraglich ist auch, ob der Vorschlag überhaupt öffentlich legitimiert ist: In der zwischen Januar und April 2016 durchgeführten öffentlichen Konsultation, die der Vorbereitung des Richtlinienentwurfs und insbesondere einer „besseren Rechtsetzung“ dienen soll, haben sich nur 50% der Behörden für eine verpflichtende Notifizierung bereits  im Entwurfsstadium und nur 50% der Unternehmen dafür ausgesprochen, Verhältnismäßigkeitskriterien in die Mitteilung aufzunehmen (Seite 6 des RL-Vorschlags). 

Besonders  problematisch  ist  die  von  der  Kommission  gewollte  Verzahnung  des  Notifizierungsverfahrens  mit  der  parallel  vorgeschlagenen  Verhältnismäßigkeitsprüfung:  Durch  das Zusammenspiel der beiden Initiativen hätte die Kommission bereits innerhalb des Notifizierungsverfahrens die Möglichkeit, die einzelnen Mitgliedstaaten dahingehend zu rügen, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung der beabsichtigten Regelung nicht ordnungsgemäß durchgeführt  wurde.  So  könnte  sich  die  Kommission  bis  ins  kleinste  Detail  in  die  Verhältnismäßigkeitsprüfung und damit in die Gesetzgebung der Mitgliedstaaten einmischen. Damit würde die Zuständigkeit für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer berufsrechtlichen Regelung (Art. 15 DL-RL) de facto vom nationalen Gesetzgeber auf das Exekutivorgan Europäische  Kommission übertragen. 

In seinen Rechtsfolgen bedeutet der Vorschlag eine weitreichende Verfahrens- und Beweislastumkehr  zulasten  der  Mitgliedstaaten.  Das  bisherige  Verfahrensprinzip,  dass  die  EU-Kommission als „Hüterin der Verträge“ erst ex post, z. B. im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren tätig werden darf, würde durch den Vorschlag in sein Gegenteil verkehrt:

Dadurch, dass die Kommission einen verbindlichen Beschluss gegen einen Mitgliedstaat er lassen könnte, würde es künftig allein beim Mitgliedstaat liegen, diesen Beschluss vor dem EuGH anzufechten. Eine andere Möglichkeit hätte er nicht. 

In einem gerichtlichen Verfahren würde dies zu einer vollständigen Beweislastumkehr zulasten des Mitgliedstaats führen. Künftig müsste nämlich nicht mehr die Kommission, wie bisher, nachweisen, dass ein Vorschlag unverhältnismäßig ist, sondern umgekehrt müsste der Mitgliedstaat nachweisen, dass der Vorschlag verhältnismäßig ist. Damit würden die Grundregeln der im EU-Recht geltenden Verfahrens- und Beweislastprinzipien durchbrochen.

 

V.  Kernpositionen der Bundessteuerberaterkammer

Aus  den  vorgenannten  Gründen  kommt  die  Bundessteuerberaterkammer  zu  folgenden Schlussfolgerungen:

  • Der Vorschlag ist abzulehnen, weil er massiv in die Rechts- und Gesetzgebungskompetenz der Mitgliedstaaten und in die berufliche Selbstverwaltung eingreift.
  • Der Vorschlag ist seinerseits unverhältnismäßig, weil er weit über das für die Erreichung des angestrebten Zieles erforderliche Maß hinausgeht
  • Die Notifizierung darf den Mitgliedstaat nicht daran hindern, die betreffenden Vorschriften zu erlassen.
  • Es  darf  keinesfalls  zu  einer  Beweislastumkehr  zulasten  der  Mitgliedstaaten  kommen.
  • Die Bundessteuerberaterkammer unterstützt den Ansatz einzelner Landesregierungen, ggf. über den Bundesrat eine Subsidiaritätsrüge nach Art. 5 EUV in Verbindung mit Art. 6 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zu erheben.
  • Sie fordert die Abgeordneten des Deutschen Bundestages auf, ebenfalls die Erhebung einer solchen Subsidiaritätsrüge in Erwägung zu ziehen.
 

1 Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft. 

 

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